提升连云港市应急管理能力的 调查与思考
					【内容摘要】当前，我市正处在推进结构调整、加快社会转型的关键时期，突发公共事件的频发呼唤应急管理工作的常态化。因此，提升应急管理能力、完善应急管理体系已成为政府部门迫切需要解决的问题。作为2010年市社科基金项目《连云港市突发公共事件的特点及对策研究》的重要成果，本报告对我市突发事件应急管理工作的现状进行了分析，并提出了提升我市突发事件应急管理能力的对策和建议。
		第 30 期
							主办
		2011年11月26日				中共连云港市委党校
						连云港市行政学院

 

提升连云港市应急管理能力的调查与思考

应急管理是政府及其他公共机构在突发事件的事前预防、事发应对、事中处置和善后管理过程中，建立必要的应急机制，采取一系列必要措施，保障公众生命财产安全的有关活动，是加强和创新社会管理的重要内容。近年来，在市委市政府高度重视下，我市应急管理工作不断深化、应急管理体系逐步完善、应对突发事件能力明显增强。但受地理环境和经济社会多重因素叠加影响，我市突发事件呈现出多样性、复杂性等特征，现有应急管理体系和应急能力建设尚不能完全满足现实形势的需要。

一、连云港市突发事件应急管理工作的现状

1、政府应急处置能力有了较大提升，但社会力量整合不足、参与不够

受自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件各类突发事件频发的影响，我市部分地区、部分行业安全形势严峻。在事件应对处置方面，由于领导科学决策、靠前指挥，各级应急组织较好发挥了运转枢纽作用，应急处置能力明显增强，通过对苯泄漏立本农药罐体爆炸、“利华6”油轮碰撞、H1N1甲流疫情、“2.24”灌南李集群体性事件的应急处置，积累了宝贵的实战经验。在政府投入大量精力和资源应对危机的同时也应看到，我市应急管理中社会力量薄弱，志愿化、组织化的社会参与机制明显缺失，社会动员能力有待提高。政府部门应当是处置突发事件的主体力量，但应急管理如果过分依赖政府或政府习惯于一手包办，既不利于应急参与主体的多元化和应急资源的合理配置，也不利于政府职能转变和公众危机意识的培养。

2、应急预案体系基本健全，但部分预案制定不够科学、可操作性差

一直以来，我市都把应急预案的建立完善作为推进应急管理工作的基础性工程，充分发挥预案在预防和应对突发公共事件中的重要作用，切实加强应急预案的编制、修订和完善工作。截止2010年底，我市已制定包括总体预案、专项预案、部门预案、基层预案及大型活动预案在内的各类预案达11000余件，初步形成了以总体预案为核心，以火灾爆炸、环境污染、公共卫生等30多个专项预案为重点，以公安、安监、水利、环保、交通等40个部门预案为支撑，以县区、重点乡镇、重点企业预案为保障的应急预案体系，基本涵盖了我市可能发生的各类突发事件。但就整体状况而言，还存在预案制定不够科学、完善的问题。主要表现在以下几个方面：一是绝大多数应急预案都是由政府相关部门分头制定，缺乏统一的标准和部门之间的合作协调，有时会出现无法对接、相互脱节甚至是彼此矛盾的情况，影响了处置效果；二是有些预案的制定缺乏科学论证和专家指导，内容简单粗糙，针对性和可操作性不强，动态管理相对滞后。在基层预案体系建设中，甚至存在明显照搬照抄他人，没有结合自身实际情况编制预案的情形；三是预案演练缺乏统一规划、指导、监督和评估机制，很多部门领导对预案的内容缺乏学习和了解，有预案不落实的情况比较严重。

3、应急管理体制初步形成，但应急联动协同不够、资源分散

体制的功能健全和发挥直接关系到突发事件的预防能否到位，应急处置是否及时、有效。2010年4月，连云港成立了由市长任主任的应急管理委员会（简称“应急委”），市政府办公室作为市应急委的办事机构，下设市应急管理办公室（简称“应急办”），承担市应急委的日常工作，进一步加强了综合协调能力，基本实现了从专门部门应对单一灾害到综合协调危机管理的转变。此外，防汛抗旱、护林防火等市专项指挥机构得到进一步加强，县、区政府部门设立了应急办并配备了专职人员，乡、村组织及企事业单位基本上落实了应急管理责任人。全市“分类管理、分级负责、条块结合、属地为主”的应急管理体制初步形成。然而，实践中也暴露出一些问题，例如市应急办级别设置低（副处级），在履行综合协调职责时，由于缺乏决策和资源整合等权力，常常“心有余而力不足”。而以部门为主形成的应急管理机构各自为战，“条块分割”现象严重，设备、信息不能共享；多方协同处置突发事件时，人员、信息、资源难以快速集成。此外，基层应急管理工作薄弱也是个突出的问题，一些县、区应急管理办事机构尚未健全，存在人员兼职多、职责不明确、经费保障不足，工作制度不完善等现象，制约了应急管理工作的正常开展。

4、应急队伍建设不断加强，但整体素质和战斗力有待提高

2009年9月，国务院办公厅下发了《关于加强基层应急救援队伍建设的意见》后，我市积极整合各类专业救援力量，构建了以驻军、武警为突击力量，以抗洪抢险、海上搜救、医疗救护等专业队伍为基本力量，以企事业专兼职队伍为辅助力量的应急救援队伍体系。相继成立了治安特警、防汛机动抢险、场外核应急救援、森林灭火和食物中毒、传染病应急卫生救治等专业队伍。至2010年10月底，我市已率先在全省完成县级综合应急队伍组建挂牌工作。但从当前形势对应急工作的要求来看，人员整体素质欠缺、人才队伍建设滞后已经成为制约我市应急管理能力提升的重要因素。一方面，我市应急管理相关人才储备少，缺乏综合型、复合型、高技能型的应急管理专门人才，一些已有人员在责任心、专业知识和技术水平、心理素质等方面普遍存在不足；另一方面，无论是专业救援队伍还是社会救援力量都存在着应急知识与应急技能的教育和培训不多，实战演练少、经验积累不够的问题。作为辅助救援力量的企事业单位、高危行业在自身应急队伍建设方面重视不够、投入不足、积极性不高、落实不到位的情况比较普遍。

5、应急监测预警网络逐步健全，但仍存在着信息报送不规范、不及时的现象

近年来，我市在预警预测、隐患排查应急机制的建设上下了很大功夫，不仅在气象、水情、污染防治、治安监控、安全监管、疫情监测、海上安全等多个领域，初步实现了监测预警的动态性和超前性，还通过在县、乡、村三级设立灾害信息员、建立风险隐患数据库，进一步健全了信息网络，基本做到了灾情速报及时准确。然而在少数地方，仍然存在着迟报、漏报、瞒报信息情况，信息“倒流”时有发生，给政府工作带来被动。此外，预警信息的研判中，也存在着科技手段运用和专家参与不足等问题。例如，重大社会事项风险评估制度尚未被广泛运用于我市行政决策和危机管理之中，一定程度上存在制度空转现象。

6、应急保障能力不断强化，但保障水平和质量亟需进一步提升

应急保障既包括物资、资金、信息技术等硬性资源保障，又包括法律法规、人力、政策制度等软性资源保障，是软硬配套相结合的综合性应急资源管理。“十一五”期间，我市陆续建立了应急物资储备制度和应急资金拨付制度，防汛抢险、消防特勤、卫生防疫等物资储备得到加强。同时还加强应急避难场所、紧急疏散通道建设。全市已建成应急避难场所10个，总面积114万平方米，可容纳50万人临时居住。但与经济发达地区相比，我市应急保障水平总体不高，应急物资、队伍、信息资源不足且分散，应急物资储备体系尚不完善，物质储备网络没有建立起来，物资储备总量和品种还不能满足应对需求，全市突发事件应急物资保障预案也尚未出台。

二、提升连云港市突发事件应急管理能力的几点建议

1、以强化基层为重点，加强应急组织体系建设，提高指挥决策能力

基层是事故和问题的多发点、是源头，预防和妥善处置突发公共事件，重点在基层，难点也在基层。因此，应急管理的重心应当下移，要从政策法规、资金投入、队伍建设、教育培训、装备配备等方面给予倾斜，打牢应急管理的基础；要健全基层应急管理网络。乡镇政府、街道办事处要建立工作机构，切实履行应急管理工作职能。村（居）委会、社区等基层群众自治组织要将应急管理纳入自治管理的重要内容，落实责任人。社会团体、企事业单位要根据实际情况建立健全应急管理组织体系，接受当地政府的统一领导；要加强应急联动机制和指挥协调机制建设。通过分级、分类建立本行政区域内应急管理工作联席会议、应急机构负责人联络会商等常态工作机制，实现资源、信息、技术的共享和物资、装备、应急队伍的统一调配。通过明确现场指挥机构设置和任务分工，理顺各级政府、专项应急指挥机构与现场应急处置机构的关系，确保指挥机构及时有序运转。考虑到应急办在应急管理工作中的重要作用，建议对其行政级别作适当提升，保证其在应急事件处理中，与政府其他机构（如发改委、公安、消防、财政、卫生等强势部门）沟通协调时的权威性。

2、以高效实用为标准，加强应急预案体系建设，提高科学管理能力

一要提高预案编制覆盖面。重点加强针对社会影响较大的突发事件的应急预案编制工作，加强各部门间应急预案的衔接，形成完善的预案体系；二要增强预案的针对性、操作性和实用性。在编制过程中，相关部门要制订预案编制指南和实用操作手册，细化应急操作流程，制定符合实际、职责明晰、简明扼要的应急预案，确保预案内容科学实用；三要推进预案管理规范化建设，按照“统一规划、分类指导、归口管理、分级实施”的原则，规范各级各类预案编制、审批、备案、发布、修订、宣教培训等工作，建立应急预案管理系统；四要加强预案演练和评估。预案建设不能纸上谈兵，相关单位要结合各自实际和行业特点编制预案演练指南，通过桌面推演与实战演练、专项演练与综合演练、区域性演练与全局性演练、示范性演练与检验性演练相结合等多样化的方式，来检验预案、磨合机制、锻炼队伍。政府部门还应定期组织公众参与一些针对性强、简单实用的应急演练，普及应急知识，提高风险防范意识和自救互救能力；五要加强预案的动态管理。各单位应根据实际情况变化，结合突发事件应对工作经验教训，或根据演练情况和评估结果，及时修订完善预案，提高预案的科学化水平。

3、以培训演练为抓手，加强应急队伍体系建设，提高应急救援能力

第一，要不断提高应急救援队伍综合素质。一方面，要通过邀请专家及经验丰富的一线应急人员集中讲授和现场培训等形式，开展相关应急知识、专业技能培训，提高应急救援队伍的业务素质。另一方面，要有针对性地开展以地震救援、公安消防、危化品救援、民航应急、水上搜救、海上溢油、核与辐射卫生应急、紧急排险为主题的基本技能的技战术训练，适时开展“技能大比武”，检验、提升队伍应急实战水平。第二，要加强应急专家队伍建设。积极组织专家开展专业咨询、分析研判、隐患排查和形势评估，鼓励专家参与应急科技理论研究攻关，形成专家参与应急管理工作的常态机制。第三，大力发展应急志愿者队伍。通过完善应急志愿者管理体制、制定志愿者抚恤基金等激励保障政策，构建“政府支持、项目化管理、社会化运作”的应急志愿者服务长效机制。第四，健全基层应急救援队伍网络。乡镇、街道要充分发挥基层民兵应急队伍作用，整合基层警务、医务及物业保安、志愿者等具有相关专业知识和救援经验的人员及企事业单位专、兼职应急救援队伍，形成统一领导、协调有序、专兼结合、优势互补、保障有力的基层应急队伍体系。

4、以多元参与为目标，加强应急宣教体系建设，提高社会动员能力