连云港城市社区就业的现状分析与对策思考
					【内容摘要】就业是民生之本，是人民改善生活的基本前提和基本途径。借鉴国际经验，大力推行非正规就业方式已成为解决就业与再就业问题的一个重要举措，社区就业是非正规就业的重要形式。社会转型为社区就业发展提供了机会；产业结构调整使社区就业发展潜力加大；社会因素导致对社区就业的需求日益增多。深入探究我市社区就业的现状、存在问题及其成因，思考发展社区就业的对策，对解决就业这一民生问题具有积极而重要的现实意义。
		第 5 期
							主办
		2011年4月12日				中共连云港市委党校
						连云港市行政学院

 

连连云港城市社区就业的现状分析与对策思考
——以新浦区为例

一、连云港市新浦区发展社区就业的现状和存在的问题

连云港市新浦区现有6个街道、5个乡镇、73个社区，占全市城市街道社区的65%以上。近年来，该区紧密结合“机构、人员、经费、场地、制度、工作”六到位的要求，周密安排，精心实施，扎实开展街道（乡镇）社区平台规范化建设工作，全区11个街道（乡镇）劳动保障事务所以及73个社区劳动保障事务站全部成立，工作人员配备到位，规范化建设运行良好，市、区、街、居四级劳动保障服务网络基本形成，基层劳动保障平台促进就业的功能和作用逐步显现，但仍然存在以下主要问题。

1、部门之间缺乏协调

社区就业涉及到民政、劳动、工商、市政、卫生、城管、税务等多个部门。由于这些部门之间缺乏协调和配合，经常发生矛盾，十分不利于再就业的实施，给社区就业的推进造成了很大困难。另外，由于部门之间难协调，使有关优惠政策难以落实，社区服务从业者享受不到政策带来的实惠。营业税和行政性收费减免最难落实。对于营业税来说，属于地方税种，要入地方财政，也要列入基层税务部门考核目标，一些财政困难的地方不减免。对于行政性收费来说，属于预算外收入，直接影响到部门利益和奖金收入，所以一些单位不愿意开政策口子，有政策规定的也顶着不办。

2、自主创业难使社区就业发展缺乏动力

在社区经济发展的初期，政府的资金、场地、信息的支持是必不可少的，然而随着社区经济的发展，社区居民消费需求种类的增多，市场化的社区服务是社区经济发展的必然趋势，自主创业是社区就业发展的长久动力。但是，目前社区层面上的自主创业还是遭遇了各种障碍，主要包括以下几方面：一是行政成本较高，包括：注册资金要求比较高，行政和事业收费较高，各种审批比较难通过，还有个别方面乱收费的问题。这些行政成本往往把困难群体的创业梦想扼杀在摇篮之中。二是税负偏高。虽然政府对社区就业的下岗人员实行各项减免税负的优惠政策，但是覆盖范围小，政策周期短，还是无法改变长期的税负负担。

3、社区就业管理和服务体制不健全

社区就业的形式灵活多样，如非正规就业、自我雇佣就业、非全日制就业、外来流动人口就业、非政府和非营利部门就业等。多数社区就业脱离于规范的劳动力市场和就业管理、就业监察及就业权益保护体系以外。社区就业管理涉及民政、劳动保障、市政、卫生、城管、工商、税务等多个部门，这些部门之间的协调和配合不到位，职责界定不清，也给社区就业管理的规范化造成一定阻碍。

4、社区就业的主体素质整体偏低，培训难以落实

社区就业的主体素质偏低体现在两个方面，一是人力资本比较低，缺少技术技能，无法适应社区就业岗位的需要。二是创业意识比较差，这表现为市场意识、竞争意识等相对较差，无法自主创业。

在就业培训方面，首先，就业主体素质偏低亟需就业培训的落实；其次，就业主体素质也给社区就业的培训工作增加了难度。就业培训的不足可能造成的不利影响至少有三点：一是不利于下岗失业人员等弱势群体经由社区就业摆脱困境；二是无法适应整个社会在消费水平和消费结构急剧变化条件下对社区服务等的需求；三是当低端市场趋于饱和，会造成低端供求层次的恶性竞争加剧的局面。

二、社区就业存在问题的原因分析

1、社区就业的管理和服务体制不健全

社区就业管理作为一项牵涉很广的社会活动，先由民政部门牵头，后由劳动部门介入，还涉及民政、劳动保障、市政、卫生、城管、工商、税务等多个部门。由于这些部门之间的协调和配合不到位，职责界定不清，给社区就业的推进造成了很大困难。部门之间难协调还导致有关优惠政策难以落实，无法调动失业者参加社区就业的积极性。

2、社区就业服务的人员配备不足

在推进社区就业中，直接为失业者提供服务的就是基层劳动保障平台的工作人员，但是基层劳动保障所配置的人员和他们的服务对象之间的数量比例非常不协调，普遍存在着配置人员过少的现象，无法为服务对象提供周到的服务。

3、相关的政策扶持不到位

在社区就业发展的初期阶段，决定性因素是政府的政策支持。随着社区就业的发展，原有的政策显得不够明确，需要进一步梳理，同时，与社区就业相关的配套政策还没有明确建立起来，政策覆盖面窄，例如很多政策是针对下岗职工的，这其中对于下岗职工的认定手续十分复杂，另外很多政策是有时限的，这个时限往往不足以帮助社区经济渡过发展初期的难关。另外在优惠政策实施过程中存在的明显问题是获得优惠条件的门槛过高，申请程序复杂，很多下岗失业者望而却步。

4、创业指导扶持力度不足

当前，为失业者提供的免费培训多集中于技能方面，创业培训虽然已经开展，但是培训力度明显不足，培训后的指导扶持跟进不够。很多失业人员原先长期处在传统产业中，受计划经济体制的束缚和影响较深，对市场经济运作方式不了解、不熟悉。虽然很多人有创业意向，但是进入市场面临诸多困难和障碍，需要有一个经验积累和过渡的过程。因此，政府要为失业者创业提供长期持续的扶持政策和优惠措施，帮助他们熟悉市场，积累经验。\三、发展社区就业的对策探讨
进一步推动社区就业工作的基本思路是：以加快城市化进程和调整产业结构为背景，以加大政策扶持力度为前提，以发展社区经济为渠道，加强培训，整合社区劳动力资源，完善促进社区发展与社区就业的综合管理机制，建立健全社区就业保障机制。

（一）加快城市化进程，调整产业结构

目前，社区就业发展是以社区服务业为主要渠道的，服务业与城市化的发展水平密切相关。城市为社区提供了载体，社区为社区就业提供了空间和市场。城市化之所以能够创造更多的就业机会，不仅仅体现工业发展对劳动力的大量需求，更主要体现了服务业崛起对劳动力的大量需求。因此，应努力加快城市化进程，从根本上和长远上为社区就业营造更广阔的发展空间。我市城市化水平还较低，还存在着城乡二元结构的现状，有人认为，当前城市失业出现是因为过多的农民工进城抢占了城市中有限的就业岗位。实际上，适度的农村剩余劳动力向城市转移，不仅不会过多地挤占城市的就业岗位，而且会带动就业岗位的增加，扩大劳动力需求。农村劳动力的吸纳主体并不是原有城市劳动者的就业岗位，而是新增的就业岗位。树立这个观念对于发展社区就业乃至缓解整个就业形势非常重要。

（二）加大政策扶持力度，完善政策法规体系

在社区就业发展面临的诸多问题中，政策扶持的力度是最为关键的因素。政府政策扶持的力度直接影响到就业岗位的开发和社区就业各项工作的顺利进行。可以说，要实现“充分就业”的目标，经济的持续增长和市场机制作用的充分发挥是基础和前提，而强调政府对就业的宏观调控则是解决问题的关键。

1、政策方面

认真落实各项优惠政策，引导更多的失业人员从事社区创业和就业，就必须加大政策扶持力度，营造一个良好的发展环境。加大政策扶持关键是要把现有的各项优惠政策落到实处，特别是对微利服务项目应落实各种税收和减免行业性收费等优惠政策。不断扩大有关优惠政策的覆盖面，并适当地延长政策的使用期限，放宽从事社区服务业的准入政策。这既符合促进社区就业进一步发展的需要，也与社区就业群体实际的收入状况相适应。制定促进社区就业发展的相关政策，在对国有企业下岗职工实施优惠工商管理政策的同时，把适用范围逐步扩大到其他失业人员。如保护和促进弱势群体就业的政策措施，鼓励失业人员自谋职业、鼓励中小企业发展以及实施托底安置等政策。这些政策要具有很强的可操作性。

当前，应着重落实好三个方面的政策：（l）税费减免政策。应在该政策原有的基础上，扩大适用范围，将社区就业的综合性考虑进去。（2）小额贷款政策。国家对小额贷款的担保基金和贴息政策作出了明确规定，下一步应加强贷款办理，对具备条件的提供一切方便，使其通过贷款解决启动资金，顺利实现社区就业。（3）就业服务政策。进一步建立社区就业服务制度，对社区失业人员提供免费职业介绍、再就业培训，由财政提供资金保证。加快就业服务信息化建设，推行和规范职业资格证书制度，规范劳动力市场秩序，加强劳动保障监察。

2、资金方面

对于发展初期的社区就业，政府的职责之一就是提供优惠和扶持，对失业人员再就业提供帮助。

切实加大资金扶持力度，对于失业人员参与社区创业的，可以给予小额无息贷款或一次性开办补助费的支持。对从事社区服务业的社区就业者予以提供贴息贷款或者银行贷款担保，切实解决资金困难。对于从事社区服务业收入达不到一定标准的，予以从其相应的失业救济金中出资补助到规定水平。总之，在不给国家增加负担和不降低国家原有失业人员失业救济金的前提下，将被动领取救济金转变为对社区就业人员的扶持，变被动就业为主动就业。重要的是，相关的政策与资金扶持措施今后应当朝着正规化和制度化的方向发展，以构建和完善针对社区就业的政策与资金扶持的支撑体系，惟有如此才能促进社区就业的顺利发展。

从另一个角度来看，政府的资金支持只是资金来源之一，长远看来，社区经济最终将走向产业化和市场化。目前，随着居民物质生活水平的不断提高，居民对社区服务质和量的需求都在不断上升，这必将造就一个庞大的服务市场，社区服务要完成这一任务，只能走产业化道路。在这种情况下，政府要着力发展一批面向社区服务的新型的小企业，使社区中形式多样的小企业形成社区服务网络，使社区服务走上产业化发展的道路。

3、法规方面

通过运用法律手段和政策手段解决促进社区就业与工商、税务、劳动、民政等各个部门的法律、法规和条例相互适应的问题，明确社区就业性质及在劳动力市场中地位，保障社区就业落到实处。就当前就业形势，应该在相关法规中明确促进社区就业的内容，探索实施对社区发展的国家和地方立法，将通过社区发展推动公共服务和社区就业作为城市管理的重要内容，利用法律的形式加以保证和确定。为了促进各种形式社区就业的发展，也需要制定相适应的法规和条例促进非正规就业、社区中小企业、社区民间组织的发展，为社区发展塑造良好法制环境。

（三）倡导非正规就业和自主创业，整合社区就业的劳动力市场

非正规就业对于经济转轨导致的摩擦性失业、结构性失业造成的就业压力具有较强的缓解功能。对于社区就业来说，由于客观形势的不断变化和人们需求的日新月异，无论是公益性的岗位、社区管理岗位、服务性岗位大部分都采取了非正规就业的方式。对社区企业来说，非正规就业具有机制灵活、进退方便的特点，有助于推进企业人力资源管理制度的确立，不仅能节约人工成本，提高组织效益，更有利于扭转激励不足、效率低下的用工模式；对于个人来说，由于社区就业群体人力资本较低，劳动技能缺乏，但对社区环境相对熟悉、迁移成本低，非正规就业是他们的不二选择。非正规就业在促进市场就业机制形成、推动城镇化进程、转移农村剩余劳动力和增加农民收入等方面，也都发挥了举足轻重的作用。

自主创业是社区就业发展的强劲动力。在社区层面上的自主创业不仅可以解决创业者自身的就业问题，一个自主创业的经济体通常可以为社区提供几个甚至十几个就业岗位。自主创业而来的小企业对劳动力的吸纳能力较强，具有机动灵活、风险低投入小，对社区的情况了解，信息来源广泛等优势。倡导自主创业是授人以渔的长久策略，减轻了社区就业机构的工作压力，使社区就业的发展进入良性循环。

对于非正规就业和自主创业这样的就业形式，我们首先要宣传引导，从观念上对就业、创业者进行培训教育，帮助他们树立正确的择业、就业、创业观念；其次是从政策上支持，提供信息、优惠政策、资金、场地等；三是适当引进人才资源，树立模范典型，培养“带头人”。

（四）实施人力资源开发政策，建立社区就业培训体系

人力政策实施的意义不仅仅是失业者获得新的就业机会，更为重要的是积极的人力政策所形成的综合影响是极其深远的，因为它在缓解失业过程中，使整个社会的人力素质提高，成为促进经济增长和创造更多就业机会的源泉。如何有效地提高社区就业劳动者的就业技能和适应能力是贯穿整个社区就业发展过程的重要方面，需要在构建和完善政策与资金扶持的支撑体系的基础上，对具体措施不断地进行探索和改进。

社区就业培训要注意两点：一是要有针对性。考虑到社区就业群体的构成主要是下岗失业人员等就业劣势群体的实际，就人员素质而言，年龄偏大、文化素质不高和专业技术能力欠缺是其典型的基本特征。二是要有实用性，社区服务业就业是社区就业的主要渠道，而社区服务业的专业化、产业化是今后必然的发展趋势。社区就业培训主要应该围绕开发社区服务业就业岗位、提高社区服务的质量和水平来进行。

就社区就业的培训功能来说，具体要解决两方面的问题：一是帮助社区就业者解决缺乏职业技能的问题。要根据下岗、失业人员的不同状况和用工岗位的不同需求，采取多种形式，有针对性，因人制宜地进行培训。特别是加强基本技能训练（如计算机应用、服装裁剪与制作、家政服务、手工编织、车辆修配、家庭养殖、医护保健等），使下岗、失业人员掌握多项服务技能及工作本领，以适应新岗位的工作需要。二是要转变社区就业者的就业和创业的错误观念。对社区就业群体做好思想工作、讲清形势，明确各级政府的优惠政策，引导下岗、失业人员增强信心，主动融入社会‘树立正确择业、竞争就业、自主就业和流动就业观念’等。调动社区就业者的积极性、扫除心理障碍，是使潜在就业群体成为真正的就业群体、解决失业问题的一大关键因素。

劳动保障部门有一套比较完整的劳动力市场网络体系和较强的职业培训能力，与街道居委会相比这是优势，应该充分发挥出来。例如，把劳动力市场信息网络延伸到街道居委会，搭建社区网络平台，把职业指导的各种技能培训班开办到街道居委会。此外，还要加强对街道社区就业工作者的业务指导，举办有针对性的基层工作者培训班，提高社区就业工作者的业务水平和能力。

（五）完善促进社区发展与社区就业的综合管理机制

社区就业是社区层面上的就业，社区就业的发展很大程度上取决于社区基层管理机制的完善，无论是政策的宣传、资金的落实，还是对就业群体的信息服务、培训服务、就业指导，都要靠社区基层工作去落实。目前，我国对于社区就业的各种扶持政策不少，但往往不能落到实处，这其中有上下级相互协调、同级各部门相互协调的问题，也有上级单位与基层单位信息不对称的问题。要解决这些问题，应当建立完善的社区就业综合管理机制：

一方面，社区管理要实现分层管理、强化协调合作，简化各种行政手续，逐步建立起政府统一领导的市、区、街道、居委会四层次社区就业管理体制，每一层次都有详尽的权利和义务。同时社区就业工作是一件关系到社会稳定的大事，涉及到城建、工商、税务等管理机构，各管理机构都有自己的管理权限，应在合理分工的基础上，协调配合，简化手续，为符合要求的社区就业人员提供方便的服务。在实施分层管理的基础上，逐步建立起政府统一领导、部门各负其责、社会广泛参与的社区就业管理体制。劳动和人事部门应当充分发挥自己在再就业服务网络中的作用，及时给街道、居委会这些基层组织提供就业信息。在街道、居委会层次成立专门的社区就业管理中心，负责社区就业的规划、组织、协调与监督，承担为社区从业人员提供服务、指导、管理等职能，并进行具体的基础工作的运作。通过分层管理，各负其责，使社区就业逐步走上正轨，步入良性运营。

另一方面，政府应根据政府管理的具体条件，推动社区建设，加强社区促进就业的能力。政府需要通过财政投入专项用于社区建设和社区发展，优化社区的软件和硬件环境，建立社区就业场所，建立社区层面就业信息平台和就业管理系统等。

社区就业是社区层面上的就业，各个条线的管理和就业扶助都要落实到基层社区，因此要加强基层社区的协调能力，只有建立了强有力的社区发展基层平台和综合管理运行机制，才能有效地促进社区发展和基层就业。促进社区就业的社区综合管理机制的建立，具体来说包括以下几个方面:

第一，可以由劳动部门或者社区发展综合协调机构牵头成立由多个有关部门参与的社区就业办公室，不少城市己经建立了促进就业的综合协调机构，可以在其中加强对社区就业的综合协调和政策的相互衔接；

第二，基层街道和社区居委会应强化社区委员会的作用，加强对促进社区就业的咨询指导、综合管理和机构协调，确保各条线对于促进社区就业的资源能统一使用，发挥最大效用。同时应充分发挥我国社区委员会资源协调能力较强的优势；

第三，为了加强社区基层平台对促进就业的管理能力，要配备工作人员，包括街道劳动保障工作人员和劳动服务管理人员，加强社区就业管理的硬件建设，促进就业信息网络平台的构建，实现对就业援助落实到基层；

第四，在社区层面上促进社区就业组织的协会建设、社区就业培训机构建设、社区就业创业者联席会等社会组织建设，为推动社区就业和创业创造良好的社会环境。

调研报告作者：中共连云港市委党校科文教研室  唐继宏
新浦区路南街道办事处  刘  虹